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图1给出了本文下文所依据的分析框架。需要说明的是，这一分析框架脱胎于世界银行2003年出版的一份报告集中给出的概念框架，但进行了诸多实质性的修改：首先，本文增添了社群机制，而这一点在世界银行报告集中完全遭到忽视；其次，本文将世界银行框架中初始治理状态的“预算制”改称为“行政化”，以体现公立医院传统治理模式不仅在预算管理而且在其他方面都表现为命令与控制型的行政治理模式；再次，本文将世界银行框架中五个重要的事项改为六个领域，并对原五个事项在不同治理模式中的特征给予了必要的修正性描绘。在世行框架中，决策权与剩余索取权是分置的，而本文将公立医院的财务管理权从决策权中抽离出来，并与剩余索取权相关联，合并成一个维度；同时，本文将人事管理权也从决策权中单分出来，列为一个重要维度，以彰显医疗领域中卫生技术人员劳动力市场运行过程中行政机制所发挥的特殊作用。
另外一种是创建“内部市场”（internal market）：在不改变公有制的前提下，政府在公共医疗部门内部实行购买与提供分开（purchase-provision split）的改革原则，人为创立出医疗服务的购买者。购买者其实相当于中文世界中常说的医保机构，但在实施内部市场制的国家，其具体的名称五花八门，令人眼花缭乱。无论是医疗服务购买者还是提供者，都拥有了管理自主权，而两者之间建立服务购买的契约关系。由于订约双方都是公立组织，因此它们之间订立的契约，被称为“公共契约”，从而有别于私人与私人、私人与私人机构或私人机构之间订立的“私人契约”。在内部市场制下，购买者与提供者通过订立公共契约，使市场机制在医疗服务的治理上发挥重要作用，则被视为“公共契约模式”的一种具体体现。
实际上，个体式法人化在英美法律体系国家中有着悠久的历史传统。换言之，即便经过国有化的洗礼，在英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰等国家，很多公立医院并未经受过行政化治理，而是长期保持着独立公法人的法律地位。在这些国家中，很多公立医院并没有经历从行政化到自主化再到法人化的治理变革，而从个体式法人化向基团式法人化转型，才是其自二十世纪后期以来公立医院治理变革的主要内容。例如，在澳大利亚的维多利亚州，政府1995年将墨尔本市原本32家独立运作的公立医院重新组合为7个集团，将网络型联盟治理的商界运营之道引入到医疗服务领域，彻底改变了澳大利亚第二大城市的卫生保健服务。每一个集团都设有独立的“董事会”，实施战略管理，并负责同政府以及全民健康保险体系就资本投入和医保支付展开谈判。
