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虽然上一轮“棚改”确实实现了短期去库存的目标，但也带来一轮大范围炒房潮和更多的低效房地产投资，而之后因房地产调控、新冠疫情等因素房地产泡沫开始破裂，不仅又累积了更多库存，还给地方政府带来约4.5万亿元的额外债务，这些债务难以按时偿还，只能展期。根据姜超等依据投资项目的估算，“棚户区改造”带来的地方隐性债务规模约为4.5万亿元。这轮三四线城市货币化“棚改”带动的房价上涨还激发了一些在一二线城市拿地困难的企业，如恒大和碧桂园等，争相快速拿地，最后的结果是大规模烂尾楼和企业破产风险。与此相反，大部分人口流入地的超大特大城市在上一轮“棚改”期间商品房库存本来就不高，而老旧小区拆迁难度又高，地方政府缺乏动力参与，并未有效利用政策推动城市更新。
其次，在稳定拆迁赔偿标准的基础上，推动不同片区之间为加入下一年度城市更新计划而展开有效的竞争。比如，特定超大特大城市的某下辖核心区有30~40个老旧小区（或城中村）具备拆迁的经济可行性，地方政府需要明确告知所有片区的所有业主，未来计划用10年逐步完成所有片区更新（因此每年约有3~4个片区要实施拆迁）。每年年末政府委托第三方服务机构发放具有一定法律效力的文书对各片区所有业主进行更新意愿征询。在政府既定拆迁补偿标准下，支持拆迁业主占比最高的那3~4个片区将被列入下一年度更新计划，并对这些片区给予临时安置、城市规划、基础设施配套等全方位支持。以上竞争每年滚动进行将极大地激发片区内所有业主作为土地共同供应方之间的竞争，有效调动片区内各个业主合作完成拆迁并获得安置的积极性，抑制少数业主“敲竹杠”的激励。
最后，为充分发挥前述竞争机制的作用，防止因剩余极少数“钉子户”要价过高引发的项目停滞，还要尽可能加大更新规划的灵活度，尽可能扩大更新片区范围，把片区附近可纳入更新的土地，如一些产业用地或其他低效闲置用地纳入更新计划，以此创造腾挪空间来降低拆迁临时安置成本及潜在“钉子户”引发的交易成本。比如，在取得大部分业主支持的基础上，如果纳入更新片区附近的其他国有土地（如低效工业、商业用地）乃至更新地段附近的集体建设用地作为腾挪空间，在这些较易拆迁的地块先行推动（全部或部分）安置房建设，建设完后业主直接迁入，然后再对原片区进行拆迁和再开发。此举不仅能大幅降低临时安置支出，还能基本消除极少数“钉子户”对整体更新进度的干扰。
由于历史原因，珠三角城中村的很多村民在自家宅基地上所盖的住房面积远远超过地方规定的合法面积标准。例如深圳规定城中村每户合法面积为480平方米，广州则为280平方米，但不少村民所建的住宅都超过政府规定的合法面积标准，即所谓的“法外面积”；很多村民还存在“一户多宅”的情况，甚至还出现不少外来人口在村内合资买地盖房，难以按照原村民标准进行补偿，结果拆迁过程困难重重。以深圳为例，截至2022年，深圳约有2 042个自然村是城中村，总楼栋约31.9万栋，建筑面积约2.2亿平方米，超过全市建筑总量的40%，其中法外面积占城中村住宅总建筑面积的三分之一左右，超过7 000万平方米，广州、东莞、佛山等其他珠三角城市也有类似的情况。
一个通常的反对意见是，对法外面积给予住房实物补偿相当于对历史上的法外行为给予认定，相当于鼓励“非法”。但需要指出的是，这些法外面积的大规模建设有特定历史条件和原因，很大程度上是政府早期没有为外来人口提供住房保障的背景下城中村村民做出的补救措施，政府当时也没有对超标建筑实施严格控制，甚至一定程度上还采取了默许态度。当时这些建筑为大量外来人口在城市落脚提供了负担得起的住宅，有其历史贡献，不能简单认定为“非法”。 进一步来看，通过新建租赁住房对法外面积进行实物补偿，对城中村业主带来的财富效应远远低于原来开发商拆迁谈判模式下直接对法外面积补偿商品房的情形，不仅比政府现在愿意支付的现金补偿成本更低，村民也更愿意接受。
当然，通过建设租赁住房来赔偿法外面积要占用一些土地，但占用有限，何况这些土地征拆之前原本就属于村集体和村民。以深圳为例，城中村占地总面积320平方千米，假定给7 000万平方米的法外面积一比一补偿新建租赁住房，容积率为4，那么需要用地17.5平方千米，只占现有城中村总面积的5.5%，如果容积率为3，占地为23.3平方千米，占现有城中村总面积的7.3%。相比于现有货币化补偿一平方米1万元，按新建租赁住房每平方米3 000元计算，不仅政府对每平方米法外面积的拆迁补偿可以节省7 000元现金，而且因更受村民欢迎而大幅降低拆迁阻力。在容积率为4的情况下，每亩地2 668平方米建筑面积就可为政府节省1 869万元现金补偿支出，实际上相当于政府虽因建租赁房多使用了一些土地，但也同时大幅节省了现金补偿，所节省现金可以等值于政府使用每亩土地获得1 869万元土地出让金。
2024年7月，国务院发布《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，提出要进一步深化户籍制度改革。放开放宽除个别超大城市外的落户限制，推行以经常居住地登记户口制度。全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制要求，全面放宽城区常住人口300万~500万城市落户条件；要完善城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制。各城市要因地制宜制定具体落户办法，促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。计划还提出，要经过5年的努力，农业转移人口落户城市渠道进一步畅通，常住地提供基本公共服务制度进一步健全，常住人口城镇化率提升到接近70%，更好地支撑经济社会高质量发展。
推动农民工市民化的关键在于解决现有两亿多存量农村迁移人口及其家庭成员在就业所在地的完全市民化问题。“十五五”期间，我国需要努力提高户籍城镇化率而非常住人口城镇化率，尽快缩小常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率持续存在的巨大差距。近年来，因产业外迁、房地产业不景气、新冠疫情等多因素影响，城市就业机会有所减少，有1 000万~1 500万农民工已经返乡，这就意味着未来几年我国常住人口城镇化率有下降趋势。而减缓上述趋势的关键，就是以进城存量农民工及其随迁家属为重点实施新一轮农业转移人口市民化行动。只有让城市存量农村迁移人口及其家庭成员在流入地城市获得户籍并实现永久家庭性迁移，现有迁移人口家庭中的农村留守成员，尤其是留守儿童和留守妻子，才能实现向流入地城市的随迁。即使未来一段时期就业形势不利可能引发部分农民工返乡，我国户籍人口城镇化率也仍能实现较快提升，并最终缩小与常住人口城镇化率之间的差距。政府应努力在未来10年内实现两率趋同，最终将户籍人口城市化率有效提高到70%以上。
本文提出，推动“人口完全城市化”和“农民工市民化”的关键，不在于为流动人口大规模建设保障性住房，甚至也不在于中央向地方施压降低入户条件，而在于推动城市土地制度改革，特别是调整目前扭曲的城市土地利用结构，将城市内部大量低效乃至闲置的用地，尤其是低效闲置工业用地盘活，以此大幅度增加市场化定价的租赁住房供应。从全世界各国的情况来看，一个健康的城市房地产发展模式，是保障性住房主要应该覆盖那些连市场水平租金也支付不起的城市最低收入阶层，而绝大多数城市家庭所需的住房，无论是购住还是租住，都应该而且完全可以通过健康的土地和房地产市场来提供。从国际经验来看，城市住房供给体系的立体化是大势所趋，社会资本市场化供应为主、政府为辅的供应结构是发展方向。
但现有城市化模式导致城市土地利用结构的巨大扭曲。地方政府出于财政最大化目标策略性出让土地，在工业用地上低价放量供应以招商引资，而在商住用地上限量供应以最大化垄断利润，结果是中国工业用地价格显著低于住宅用地和商服用地。截至2024年，工业用地挂牌均价约267元/平方米，住宅类用地约3 168元/平方米，商服用地约1 358元/平方米，其他用地约780元/平方米。2008年至2024年，工业用地挂牌均价年均下降0.8%，住宅、商服、其他用地分别年均增长8.3%、1.4%和1.1%。由于工业用地出让价格过低，土地利用非常不集约，各级城市都依靠持续的土地征用和出让进行“平面扩张”，不仅浪费了宝贵的耕地资源，甚至还带来各种“名为二产投资、实则三产套利”的“圈地”“囤地”现象。
工业用地占比高于25％的城市多集中于东部地区，即使很多超大特大城市的产业用地比例也都明显过高，住宅用地比例则明显偏低。比如，上海、苏州工业用地面积占比居然达到了25.77%和31.79%。由于工业用地出让年限为50年，而制造业企业平均运营年限只有10~15年，结果是土地出让年限和企业生命周期严重不匹配，很多企业在短暂生命周期后退出市场，却占据着本该转手的土地，造成了土地资源的极大浪费与供需结构失衡。在低价取得工业用地后，很多企业经常只使用一部分，其余部分直接闲置或搭盖一些简易建筑物，土地资源浪费严重。一些企业还在厂区内进行大面积的绿化和景观建设，城市里“花园式工厂”屡见不鲜。虽然部分工业用地通过二级市场转让形成再次利用，但不少仍处于低效利用乃至闲置状态。
近年来一些城市还推动了所谓新型产业用地（M0）的模式创新。具体而言，这项政策将现有土地性质为普通工业用地（M1）改变为新型产业用地（M0），将旧工业区拆除重建后升级为新型产业园，对原产业用地的单一用途根据需要推动多元化利用；在符合程序的前提下，可以在原产业用地选址范围内申请建设新型产业用房、配套商业及公寓等多种物业形态。但上述盘活措施也带来所谓的再开发过程中的“过度房地产化”问题，比如业主在改造中建设了较多公寓并进行分割销售套利。结果是实施一段时期后不得不严控用地程序，明确监管实施细则。深圳就开始严格要求提高容积率增加的建筑面积不得转让，权属人还必须严格按照与产业部门签订的《产业发展监管协议》来开发利用土地，最后的结果是市场缺乏积极性，最终因政策难以实施而被迫终止。
假定我国居住在集体宿舍、工棚、城中村的流动人口住进负担得起的新建出租房，同时将现有流动人口的人均居住面积从15平方米提高到25平方米，按2.5亿流动人口测算需要至少建设25亿平方米出租屋。再考虑到未来流入地城市还会接受约6 000万左右的留守人群（包括留守儿童、留守妻子或丈夫以及少部分随迁老人），还需建设约15亿平方米（6 000万×25平方米）出租屋。如是，总面积40亿平方米的新建出租房基本可以被我国存量农业转移人口及其未来随迁的家庭成员所消化。按照毛容积率2建设，新建租赁房40亿平方米所需土地面积为1 998平方千米，加上25%的公共服务设施配套用地，总计约2 500平方千米，仅相当于全国现有城区面积的2.5%左右，占城市低效工业用地面积（共计6 000~7 500平方千米）的33%~42%。
但迄今为止，这个政策还没有得到地方政府和社会资金的积极响应，主要是仍然存在一些关键性的政策堵点难以有效激发社会资本进入。首先是当前此类租赁住房建设的实施主体主要还是头部房地产商及其租赁事业部，对重资产投资比较谨慎，也主要关注短期回报率，其运营项目主要是中高端租赁住房，面向收入较高的城市白领，基本上不能覆盖广大农村外来流动人口和新就业学生；其次是地方政府一般不太愿意增加租赁住房用地供应，即使供应也往往不愿对租赁住房用地免地价，而租赁住房项目是否盈利对地价非常敏感；此外，还有城市用地规划灵活性严重不足，租赁住房建设融资难等一系列问题亟待解决。为了利用城市低效闲置用地大规模建设租赁房，建议推动如下配套措施。
第一，允许城市低效闲置用地，尤其是低效工业用地的业主自主、融资或合作新建租赁住房。中央应该努力推动主要人口流入地城市政府调整用地规划，对区位较好、有建设租赁房财务可行性的低效用地，由原业主申请，缴纳部分土地为公益事业用地后直接调整为70年期限的居住用地并免收地价，住房建成后前20年只能出租，后50年参照当时周边商品房楼面地价缴纳合理地价后就可以转为红本商品房，以此大力激发相关低效用地业主向政府申请土地用途变更，然后自筹资金、贷款或与投资方合作建设。如是，前20年租期可让投资方收回成本并有所收益，20年后补缴合理地价转为商品房则将有效激发投资方的积极性，也同时降低了对现有商品房的冲击。20年后补缴地价转商品房的政策也将有效激励城市中低收入阶层，尤其是农民工群体在城市定居经历一个先租赁再逐渐实现“居者有其屋”的目标。
可做如下测算：假定每平方米住房建安成本为2 500元，建设一套60平方米（小两居或大一居）租赁套房的建安成本为15万元，在资金年利率5%、每套房月租金2 000元、年租金24 000元的情况下，20年租期的资金内部收益率（IRR）可以达到15%。如果租赁住房建成出租后政府考虑抽取10%的租金所得税，市场化租赁管理机构再抽取10%的管理费，20年租期的内部收益率也能达到11.3%。而如果假定建安成本为每平方米3 000元，则60平方米住宅的建安成本为18万元，假定每套房月租金2 500元、年租金30 000元，则出租期20年的内部收益率约为15.78%。如果政府抽取10%的租金所得税，市场化租赁管理机构抽取10%的管理费，20年租期的内部收益率仍能达到11.94%。
如表1所示，按照五年累计40亿平方米的建设规模测算，按10%抽取租金所得税，政策实施后五年每年租金所得税可以达到320亿、640亿、960亿、1 280亿、1 640亿元，对应目前义务教育阶段年生均1.56万元的经费标准，五年出租房屋所得税收入可以每年分别解决205万、410万、615万、821万、1 051万城市外来人口子女就学问题，按中国义务教育阶段生师比15∶1计算，就可以创造14万、27万、41万、55万和70万专职教师就业岗位，有效缓解大学生就业压力。如果再配以部分中央转移支付和地方政府配套投入，流动人口子女在城市享受义务教育问题就可全面解决，多年来裹足不前的户籍改革也能切实推进，严重制约未来社会发展和稳定的农村留守儿童困局将得到最终解决。
我国农村集体建设用地数量巨大。虽然农村常住人口只占全国总人口的33%，但农村建设用地（1.9亿亩）占全国建设用地总面积（3.6亿亩）的53%，其中宅基地占约70%，即约1.33亿亩，而集体经营性建设用地和公益性建设用地合计约占30%，约5 700万亩，其中农村集体经营性建设用地约4 000万亩，公益性建设用地约1 700万亩。2019年农业农村部的数据显示，全国宅基地空置率约为18.1%，以宅基地总量1.33亿亩计算，空置面积约为2 400万亩集体经营性建设用地即使按照保守的闲置和低效比例30%计算，数量也达到1 200万亩，此外还有低效（低效比例20%）公益性用地300万~400万亩。三项加总大约为4 000万亩，超过农村现有建设用地的20%以上。因此，未来完全有条件通过城乡建设用地增减挂钩政策逐步将这些农村低效闲置建设用地复垦成农田。
第一，每年撬动3.4万亿~3.9万亿新增住房消费和政府支出，带动GDP增速提高2.5~2.9个百分点，有效抵消外需冲击，拉动力度远大于现有消费提振政策。如果每年出让城乡接合部100万亩土地用于建设200万套安居型独立住宅，按每套自建房平均建筑面积400平方米，每平方米建安成本3 000元（加上装修和家具电器购买其实可达到每平方米4 000~5000元）计算，则每套住房建安成本120万元，200万套独立住宅的建设总投资每年可达到2.4万亿元。加上土地使用者缴纳土地出让金1万亿~1.5万亿元用于政府支出，总额可以达到每年3.4万亿~3.9万亿元。如是，该政策每年将拉动经济增长2.5%~2.9%，对冲中美贸易摩擦的冲击还有余。而每年8亿平方米、五年40亿平方米的独立住宅建设，可直接带动钢铁消费1.8亿吨、水泥消费8.8亿吨、玻璃消费8.4亿平方米。退一步讲，即使以上土地出让和住宅建设规模减半，也可拉动增长1.25%~1.45%。
迄今为止，各级政府推动的家电、汽车以旧换新，发放消费券和育儿补贴、完善社保与提振工资政策等促消费政策，对居民消费提升效果或是一次性的，或只能在中长期逐步见效，难以持续和有效缓解短期内经济增速下滑、居民消费需求不振的局面。因此，当前急需针对我国居民收入分配不平等程度较高的特点，找准内需的短板，采取更有针对性的政策措施来鼓励我国高收入群体的消费并对有效投资、就业与消费形成实质性拉动。我国家庭存款的较大比例集中在1000万~2000万户中高收入家庭，一般消费品的边际消费倾向较低，必须通过有效供给侧改革来引导高收入人群增加支出去消费收入弹性较高的产品，而安居型独立住宅就是具备高收入弹性的耐用消费品。一旦推动，将极大地促进我国家庭部门的巨额存款流入经济循环并对中低收入群体实现良性的“涓滴效应”。特别是住宅建成后可带来大量的物业管理和家政服务就业，预期每年可以新增400万以上相关就业岗位。
未来我国的经济体制改革，包括城乡土地改革的关键，就是缓解货币大规模超发引发的资产泡沫和低效债务累积，将超发货币引到对城乡土地资源的更有效投资上，而不是像过去那样继续吹大城市房价泡沫和增加难以产生持续现金流的无谓债务。考虑到人口流入地主要城市的房地产泡沫尤为严重，而不少人口流出地城市的地方财政却在超高负债基础上带病运行，未来必须通过多领域的城乡土地改革来建立具有更开放和更强竞争的实体土地市场和土地指标交易市场，以此增加有效投资和消费，而不是像过去那样让泛滥的流动性吹大人口流入地城市的房价泡沫，增加人口流出地城市的低收益投资，从而缓解最近几年投资过度进入制造业部门，造成严重产能过剩并容易引发国际经贸冲突的情况。
本文提出的三套政策组合拳，第一套政策是加大力度推进一二线城市核心区位老旧小区和城中村货币化更新，既是消化房地产库存、稳定和激活房地产市场、以时间换空间的周期性措施，也是推动人口流入地主要城市老旧小区和城中村业主实现住房“以旧换新”改善居住条件的切实需要，将其局限于一线和强二线城市的核心地段意在确保投资有效以及未来政策性银行专项借款的顺利还款。第二套是利用人口流入地主要城市低效闲置建设用地大规模新建可负担的租赁住房，则是动员城市低效闲置用地和社会资金，针对巨量的城市低收入人群，尤其是农业转移人口提供大批住得起的新建租赁房。如果这项政策与户籍改革和外来人口子女教育平权结合起来，将切实推进喊了很多年但迄今仍无明显进展的农民工市民化。第三套则主要针对高收入群体，创造条件让他们从政府那里拍卖自己盖的“好房子”，心甘情愿地将储蓄花出去，全面拉动相关领域投资、消费和就业，在有效增加地方土地出让收入的同时，通过城乡建设用地增减挂钩这个成熟的政策工具为乡村振兴和粮食安全提供中长期资金来源。
对上述政策的一个潜在担忧是，无论面向农民工的租赁房，还是面向中高收入家庭的独立住宅，毫无疑问都会加大住房供应，或多或少存在挤出效应，影响现有房屋销售，恶化目前以及未来的房地产供求格局。上述担忧有一定的道理，但之所以这里提出未来需三套政策组合推进，就是因为人口流入地主要城市的货币化更新有助于消化库存进行对冲，而腾出的土地在城市核心地段，未来仍然有较高的机会出让还款。以主要城市仍然偏高的房价收入比水平，绝大部分农村转移人口根本买不起房，给他们提供支付得起的租赁住房对这些城市去库存的负面影响有限，但对推进农民工市民化和拉动经济增长意义重大。同理，高收入家庭目前对集合式住宅需求基本上已经饱和，即使不允许建设独立住宅也基本不会再投资集合式住宅，但他们对独立住宅的需求非常旺盛。
当然，上述政策的有效实施需要中央政府的支持甚至主动推动，尤其是新建租赁住房并推进农民工市民化政策，地方政府积极性非常有限，但加速户籍改革和相关土地改革本身就是中央责任和新型城市化的题中应有之义。过去那种让地方掌握主导权的结果，就是中国农民工市民化极其缓慢，地方政府对农民工基本都是“只要你来打工，不要你来落户”的态度，对经济社会可持续发展已经带来了严重拖累，这种局面早就应该结束。本文提出的对高收入群体出让土地建设独立住宅政策将助力地方取得高额出让金，但中央可以要求地方投入其中相当比例为农业转移人口市民化提供相关基础设施和公共服务。不言自明的一点，就是没有农民工的市民化，中国式现代化将根本无从谈起。*
